实行的是“边民编户”，通过一年一度的贡貂和回赏，确立边民与清政府的隶属关系，边民承认自己是清朝的属民。
在清朝前期，这个政策总体上对于加强东北边防是十分有效的。
苦夷岛，却是“漏洞”之地。
吉林将军负责的区域非常大，而兵员不多。
因此，大清在库页岛不驻兵。
同时，由于鞑靼海峡分隔，苦夷岛交通不甚方便，大清巡查边界时很少进入苦夷岛。
对于在岛上管辖编户的姓长、乡长来说，他们也面临十分尴尬的处境。
由于大清在当地没有驻军，而且，苦夷岛的独特位置，大清无法对当地居民提供及时的保护。
即便大清出兵，由于海峡阻隔，补给多需当地解决，关键即便大清驱逐了入侵者，大清退兵后，入侵者又会来。
对当地首领来说，面临侵略时，与其向朝廷汇报求援，不如与侵略者达成妥协，以谋求自身安全。
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